Вступив на престол, Александр I не имел четкой программы политических действий. Будучи сторонником конституционной монархии, он полагал, что поначалу надо проявить осторожность в заявлениях, успокоить оппозиционное дворянство. Александр открыто осудил деспотизм Павла I и заявил, что будет править по заветам Екатерины И. Вслед за тем появилась серия указов, устраняющих несправедливости предшествовавшего царствования.

Объявлялась амнистия политическим ссыльным; снимались запреты, касавшиеся внешней торговли; был издан указ 6 свободном пропуске через границы России. Наконец, 31 марта был отменен запрет на ввоз из-за гэаницы книг и нот, на содержание частных типографий. Но почти каждое царствование начиналось с подобных действий. Так что указы Александра ничего из ряда вон выходящего собой не представляли.
Сложнее было провести коренные преобразования, определить их приоритетность, создать благоприятное отношение к ним дворян. В первые годы правления Александра I разработкой политической программы занимались два консультативных органа — «Непременный совет» и «Негласный комитет». «Непременный совет» был образован 25 марта 1801 г. в секретном порядке по списку, который составил сам император. В него вошли 12 сановников екатерининской эпохи, имевших опыт государственной деятельности. Этот орган должен был олицетворять верность политическому курсу Екатерины И. Среди его членов были сенаторы Г.Р.Державин, граф А.Р.Воронцсв и др. Совет выполнял законосовещательные функции.
В отличие от «Непременного совета» «Негласный комитет» не был официальным учреждением. Он составился из молодых друзей императора: А.А.Чарторыйского, Н.Н.Новосильцова, П.А.Строганова, В.П.Кочубея. Комитет просуществовал до 1805 г. О его заседаниях известно из дневников, которые вел Строганов.
В отечественной историографии позиции этих двух политических кругов зачастую противопоставляются. Следуя шутливому выражению Г-Р.Державина, историки (Н.К.Шильдер, М.И.Богданович, Н.М.Романов) называли <Негласный комитет» «шайкой якобинцев». Позицию «Непременнэго совета» исследователи определяли как консервативную.
В современных публикациях (Н.В.Минаева, С.В.Мироненко) пересмотрены
эти традиционные оценки. Анализ проектов, исходящих от
«Непременного совета», например, А.Р.Воронцова, убеждает, что позиции друзей императора была подчас более осторожная, чем у советников.
Предметом обсуждения на заседаниях «Непременного совета» и «Негласного комитета» были: состояние управления империей, крестьянский вопрос, система образования и вопросы внешней политики. На их решениях сказались оппозиционная борьба и придворные интриги. Александру I приходилось лавировать.
В 1801 г. на рассмотрение «Непременному совету» император пред ложил законопроекты, ограничивающие злоупотребления помещиков их властью над крестьянами. Но несмотря на то, что Александр I сам отстаивал их перед советниками, законопроекты были отклонены. Это было зловещим предзнаменованием того, что и другие попытки, предпринятые в этом направлении, могут быть обречены на провал.
15 марта 1801 г. в Московском Кремле проходила коронация Александра I. Традиционно она должна была сопровождаться манифестом, в котором объявлялась программа царствования. В связи с этим был подготовлен важный документ — «Грамота Российскому народу». В работе над этим документом принимали участие сам император, В.П.Кочубей, Н.Н.Новосильцов, А.Р.Воронцов. Документ, с одной стороны, подтверждал привилегии дворянства; с другой, провозглашал демократические свободы («мысли, веры, слова, письма, деяния»).
Несмотря на противоречивость, «Грамота» могла стать историческим документом, декларирующим соблюдение прав личности. В документе было заявлено о намерении верховной власти облегчить положение , крепостных и упорядочить систему управления. Однако на коронации император не огласил «Грамоты». Все, что получили россияне, это освобождение от одного рекрутского набора и от уплаты в 1802 г. 25 копеек подушного оклада.
Конечно, большую роль в этом сыграло отрицательное отношение к преобразованиям массы дворянства. Но Александр I отступал от своих намерений еще и потому, что эти реформы могли бы подорвать устои самодержавной власти, чего он не хотел.
В целом, обсуждение в «Негласном комитете» и «Непременном совете» острых вопросов внутренней политики, а также правовые акты первых лет царствования Александра I свидетельствовали о намерении верховной власти продолжить взятый еще в XVIII веке курс на превращение России в передовую европейскую страну.
Император и его советники полагали, что достигнуть прогресса можно посредством политических реформ (то есть совершенствования законодательства и органов его реализующих) и посредством просвещения
(то есть развития образования и политической культуры населения). Поэтому с первых лёт правления Александра I преобразования ведутся в этих двух направлениях